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新时期耕地保护的里程碑
信息来源: | 发布日期:2017年03月08日 | 访问次数:
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——访中国人民大学公共管理学院副院长严金明

“中共中央、国务院发出的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》是继1997年中央印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》后的又一重大举措,也是时隔20年对我国耕地保护及耕地占补平衡政策的实践总结和调整完善。这一文件使保护耕地体系更加成熟,保护耕地系统性、整体性和可操作性更上一层楼。”中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授开宗明义。

在严金明看来,这一文件在新时期耕地保护和国土资源管理中,具有重要的里程碑意义。

十大亮点凸显耕地保护新要求

严金明告诉记者,土地管理和耕地保护是一项基础性工作,中共中央和国务院就土地管理这样高层次地发文,少之又少,上一次还是1997年的中发11号文。

20年前文件起草的情景,严金明依然历历在目:“1997年11号文确定了以用途管制和耕地动态平衡为核心的制度框架体系,而这一次则注重目标导向与问题导向相结合,坚持严管严保、节约优先、统筹协调和改革创新的原则,提出了改革新思路。”

他指出,当前随着经济发展进入新常态,新型城镇化、新型工业化、生态文明新要求使耕地保护仍面临严峻的形势。其一,我国人多地少、人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足,这一严峻的土地基本国情将长久存在。其二,虽然我国粮食生产实现“十二连增”,但过于乐观和麻痹大意的思想开始出现,随着二孩政策放开、人口增长和消费结构升级,未来一个时期我国粮食需求仍呈刚性增长态势,处于供不应求的不平衡状态。其三,在高速城镇化、现代化建设过程中,土地非农化加剧,耕地占补平衡难度加大,“占优补优”政策难以实现。最后,虽然耕地和永久基本农田保有量的目标已经明确,但一些地方仍然存在基本农田划定数量不足、质量不高、落地不实等问题,还需要充分做好打攻坚战的准备。

通过对文件的梳理,严金明认为,这次文件确定的政策体系具有十大亮点:一是将耕地定位为我国最为宝贵的资源,没有之一,这在中央文件中是第一次提出。二是加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,将三者统筹起来。三是加强耕地管控、建设和激励多措并举。四是加强土地规划管控和用途管制,充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用。五是占补平衡算大账,探索补充耕地国家统筹的新办法,提出耕地占补实行县域自我平衡为主、省内调剂为辅、国家统筹为补充。六是实施耕地质量保护和提升行动,统筹推进耕地修养生息,七是鼓励采取政府和社会资本合作(PPP)模式,大力实施土地整治,多渠道落实补充耕地任务。八是推行从行政管控到利益机制调节,加强对耕地保护责任主体的补偿激励,实行跨地区补充耕地的利益调节。九是最大程度最广泛调动社会力量保护耕地积极性,调动粮食主产区保护耕地积极性,调动农民自我保护耕地调积极性。十是实行耕地保护党政同责,对履职不力、监管不严、失职渎职的,相应追究党政领导责任。

让新政落地,应探索构建新模式新机制

对于贯彻落实的中央文件精神,严金明建议,应针对区域经济社会发展与土地资源环境保护矛盾突出等问题,探索构建耕地保护的新模式、新机制:一要高起点规划。

坚持政府统一领导、周密编制规划,高处着眼、顶层设计,把耕地保护规划蓝图落实到具体区域和地块,实现项目规划审批与村镇规划、新型农村社区规划和土地整治规划的协调统一。二要高标准建设。立足区域发展战略,坚持高标准开展、高质量推进。以开发低效用地、改善生产生活条件为出发点,以建设高标准基本农田为重点,加强耕地保护,有效整合区域土地资源,实现土地利用效益最大化。三要低碳化发展。以生态文明理念为引领,以强化区域功能为核心,以生态保育建设为主线,加大生态涵养投资力度,降低对资源的消耗,构建“山水林田湖”生态体系,打造生态精品示范工程。四要精细化管理。强化耕地和基本农田网格化管理和集约化用地,在摸清土地利用现状的基础上,加强依法管地和监督管理;做到精心计划安排和精细管理组织,层层细化目标,按计划落实、按步骤实施,分工明确、全面落实。五要市场化建设。吸引社会资本投入,逐步推进耕地保护实施的市场化建设,与土地综合整治效益分配机制相结合,充分体现“谁投资、谁受益”原则。同时实现放管结合,在加强事中、事后监管和完善监管体系中使简政放权顺利推进。

而在占补平衡问题上,严金明建议,探索跨区域的耕地占补平衡机制,总结提炼地方占补平衡指标交易的做法与经验,建立以市场为核心的耕地占补平衡指标交易机制,确保指标在省域内的优化配置。在此基础上开展全国范围内耕地占补平衡试点工作,进行相关政策储备。

“此外,还要始终坚持把农民利益放在首位,严格控制增减挂钩规模和节奏,适当扩大增减挂钩指标流转合适范畴,改革耕地占补平衡的考核办法,加强统筹推进高标准农田建设。”严金明表示

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